近日，北京经开区对外披露，设立政府投资引导基金，首期规模100亿元，引导社会资本投向符合经开区产业布局和战略定位的领域。
这是近期国内政府引导基金兴起的一个缩影。21世纪经济报道记者观察发现，过去一年，在宏观政策支持和部分城市成功经验的鼓舞下，政府产业引导基金在全国各地“四处开花”。尤其在长三角地区，各地正在使出浑身解数吸引优质VC/PE落户，争抢战略性新兴产业。一方面，基金规模越来越大，百亿母基金频出；另一方面，区县级政府引导基金涌现，政府引导基金从省会城市、地级城市加速向区县下沉。
(相关资料图)
长城战略咨询合伙人程淑红在接受21世纪经济报道记者采访时指出，无论是加速向区县下沉还是基金的规模化发展，均证明通过政府引导基金对常规优质项目进行支持已成为政府招引项目的常用政策工具，有助于直接引进优质项目落地。从目前来看，政府引导基金投资更加前期、更符合地方产业布局方向的项目，有助于支持地方产业转型升级。
此外，多位受访专家表示，从基金发展进程看，政府引导基金正从快速设立发展期向整合优化发展阶段转变。在这过程中，在产业发展较发达地区，基金体系化发展正成为新的升级方向，各类基金的功能定位、分工合作将进一步细化和优化，各自的优势能得到充分发挥。而对于欠发达地区，政府引导基金还需聚焦产业，聚焦具体的项目，才能更好实现招商效果。
图片来源：视觉中国
下沉趋势明显
政府引导基金已经成为中国创投领域最大的LP群体。清科研究中心数据显示，截至2022年上半年，我国累计设立2050只政府引导基金，目标规模约12.82万亿元。
从2022年当年设立的政府引导基金发展趋势来看，基金规模越来越大，百亿母基金应接不暇。仅2022年上半年，全国有超40只财政出资规模百亿元以上母基金设立，涉及至少19个省、直辖市。
同时，随着政府引导基金的招商功能逐渐得到认可，部分先行先试的发达省份设立基金呈现纵向渗透态势，从省会城市、地级城市向“区县下沉”。
尤其在浙江，区县级政府引导基金迎来“爆发”。龙港、德清、桐乡、东阳等浙江区县（市）纷纷发力政府引导基金，规模小则数十亿元，大则上百亿元。例如，2022年8月，湖州德清县设立规模50亿元的产业发展投资母基金；2022年10月，温州龙港成立规模10亿元的产业母基金。
清科研究中心数据显示，仅2022年上半年，国内新设立的60只政府引导基金中，有30只为区县级政府引导基金。
对于政府引导基金的“下沉”发展趋势，程淑红指出，相较于传统的“土地招商”，越来越多地方政府开始效仿发达地区的成功经验，探索“资本招商”的新路子，从而涌现出母基金、引导基金“下沉”的局面。
LP智库创始人国立波则认为，政府引导基金的“下沉”趋势对政府引导基金运作提出新的要求。目前各地政府可提供的引导基金“范本”很多，但各区域产业基础不一样，投资环境成熟度不一样，对于“后来者”如区县级的政府引导基金而言，想要“把钱用在刀刃上”，应更聚焦产业端，需根据当地产业特色打造差异化运作特色，探索适合当地发展现状的模式，才能更好实现招商效果。
21世纪经济报道记者梳理发现，2022年有不少区县设立了主题鲜明的专业化产业基金，包括新兴产业发展、绿色发展等，吸纳优质项目招商落地。
值得注意的是，21世纪经济报道记者在采访中还发现，在火热的政府引导基金大潮下，资金缺乏、诉求不清、产业基础薄弱等已成为多地共性问题，而对于下沉市场的引导基金，除了上述问题，还存在返投问题、社会化募资困难等难点。
“当前政府引导基金发展主要的痛点和难点是不敢投、不愿投、投不出。”在程淑红看来，在当前宏观经济形势下，是否有明确的产业规划、协同规划及科学清晰的资金诉求是地方政府产业基金能够真正助力产业升级成功的关键。
“伴随着技术和产业的变革和融合发展，企业/项目的落地，越来越关注关联的产业生态，以及场景的供给。一是主动谋划基金投资。对区域产业布局的引导，聚焦产业图谱，主动、谋划招商。二是深入探索基金产品。如市场主导型基金等。三是基金的专业人才队伍建设，特别是伴随国资平台越来越多的直投为例，需要专业人才队伍的支撑和赋能。”程淑红表示。
基金体系化发展
2022年以来，全国政府引导基金大爆发，显示各地对于发展新兴产业的迫切心情，但问题也随之而来。清科研究中心曾指出，因缺少统筹规划，同一区域内的政府引导基金出现了基金功能定位重复、基金设立定位与当地产业格局匹配度低等问题，致使财政资金使用效果不达预期。
如何解决引导基金投向同质化的难题，提高投资效率？
“社会资本市场嗅觉灵敏，关注的方向更多是投资收益，以及未来潜力。政府引导基金需要有更明确的赛道和方向，让社会资本能够清晰、全面了解产业导向，”程淑红告诉21世纪经济报道记者，“从长三角地区来看，基金体系化发展、基金跨区域发展、垂直产业赛道的基金不断拓展等都是新的趋势和变化。尤其在基金体系化发展方面，不少地方政府开始构建基金群-主题基金-母子基金体系化发展模式。这是政府引导基金的升级版，能更加垂直、聚焦和更有针对性地支持引导社会资本投向战略性新兴产业和未来产业集群。”
21世纪经济报道记者梳理发现，目前，一些引导基金运作成熟的地区已开始推动基金体系化发展。
例如在安徽，2022年新发布的《安徽省新兴产业引导基金组建方案》明确，安徽省自2022年起，计划利用5年时间，设立省新兴产业引导基金，引导基金下设三大基金群16只母基金，即主题基金群、功能基金群、天使基金群，各基金群分别以“母子基金”架构运营，通过逐层撬动社会化资本，最终形成总规模不低于2000亿元的省新兴产业引导基金体系。
对此，国立波告诉21世纪经济报道记者，基金体系化发展的主要优势在于能有效提升政府引导基金赋能产业发展的有效性和针对性。
“打造基金体系可以实现根据产业的不同发展阶段和发展水平来匹配不同的基金，助力产业发展。比如天使基金会更聚焦合肥未来要重点培育的产业。未来合肥可能会发展元宇宙，那现在就可以把元宇宙纳入到天使基金的范畴，来进行重点支持。”国立波进一步解释。
把目光转向浙江，作为我国政府引导基金发展相对成熟的省份之一，浙江则专注发展政府基金的“科创导向”模式。
2022年年初，浙江提出要“构建科技创新基金体系”，政府引导基金将作为重要抓手，引导和鼓励社会资本加大对科技创新领域的投入。与此同时，浙江还提出要发展科技公益基金、支持科技私募基金发展、鼓励科研院所等平台设立科创基金等支持科技创新产业发展。
“‘构建科技创新基金体系’更加突出科创属性，更聚焦于硬科技、卡脖子技术，未来基金可能更多落实到专精特新这些项目上面。但基金模式看，和基金群没有本质区别。”国立波表示。
21世纪经济报道记者了解到，在浙江，科技创新基金在引导区域科创产业布局方面的效果已经显现。2022年11月底，杭州提出要加大科技成果转化基金投资，设立总规模50亿元的科技成果转化基金，以加快科技成果转化和概念验证工作。据悉，之江实验室、西湖大学、杭师大国家大学科技园、北大信研院等7家单位代表已完成杭州科技成果转化基金签约。
实际上，不只是长三角，像深圳等政府引导基金发展较快的地区也早就开始探索发展基金群。国立波进一步总结，对产业较发达地区和政府引导基金发展较快地区而言，推动基金体系化发展或成为政府引导基金自我升级的一个方向。
“以前就像‘撒胡椒面儿’，投盲池基金或者各类基金都投，从招商引资的角度来讲，可能效果并不是很理想。现在产业发展相对比较发达地区的政府引导基金主要关注两个方面，一是投早投小的天使基金或者创业投资基金，培育新的产业增量；另外一类就是产业类基金，更加聚焦某个具体的产业和招商引资项目的落地。”国立波认为，从生态的角度来考虑，打造基金群有助于各类基金的功能定位、分工合作将进一步细化和优化，适应更复杂的产业链、产业集群发展。